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“互联网+”新模式监管制度创新的建议

发布于:2019-04-17

  • 研究

    内容提要:

    近年来,以移动互联网、云计算、大数据和人工智能为代表的新一代信息技术加速渗透,与实体经济深度融合孕育出一大批富有更高效率、更高质量、更贴合群众需求的新产品新服务新模式,如互联网医疗、智能驾驶、网约车、共享单车等。国务院发展研究中心企业研究所在深入调研的基础上,发现这些“互联网+”新模式的共同特征是以平台化运营为组织架构,以跨界融合作为主要形态,以网络数据为关键要素,以免费补贴为竞争策略。与线下的传统业务相比,它们的经营理念、发展路径和运作模式均明显不同,由此也给线下传统业务带来了跨界替代的竞争压力;同时,也对现行政府监管根基、监管体制、监管重点、监管手段等都带来了全方位挑战。直接套用现行监管制度无异于削足适履,适应和引领新产品新服务新模式发展的关键是进一步深化监管制度改革,坚持包容审慎的监管理念,尊重新技术新业务发展规律,及时研究取消或调整不合时宜的监管制度,给创新以市场检验机会,加强动态监测和跟踪评估,实施协同监管、精准监管、智能监管和信用监管,牢牢守住各类安全底线,不断优化政府公共服务,以政策供给和监管制度重构为各类创新提供更大空间。

    建立新的互联网医疗审批标准和管理制度

    互联网医疗是互联网与医疗服务相互融合产生的新型医疗模式。互联网医疗通过互联网平台整合医疗资源为患者提供健康教育、疾病防治、在线开方等服务,未来还将使用人工智能提供知识挖掘和辅助诊断等服务。它打破了传统医药“围墙”界限,拓展了基层群众就医渠道,降低了患者医疗成本,提高了医疗资源配置效率,因此成为提升基层群众医疗服务水平的潜在有效手段。但是,医疗行业是强监管行业,现行的监管制度尚难以包容互联网医疗的发展,需要进行监管制度创新。

    一、互联网医疗需要监管制度创新

    互联网医疗机构为医师和患者提供了跨地域“屏对屏”的线上服务模式,与传统“面对面”线下就诊模式不同。在传统的“医生—医院—患者”的模式下,监管部门以属地医院为主要抓手来落实相关监管规则,而互联网医疗采取“网络患者—网络平台—网络医生”的模式,患者、医生、平台、监管机构四者之间在空间上相互分离,传统的患者监督、医院管理、属地行政监管等机制都难以奏效。互联网医疗作为新模式,在监管制度上带来了新需求,主要如下:

    一是互联网医疗平台的属性不明,管理政策尚处于空白。医疗平台目前取得的许可大致有两类:电信管理部门颁发的互联网信息服务许可,药品监管部门颁发的互联网药品信息服务许可,但在医疗方面尚无规范,若参照《医疗机构管理条例》提出的医院选址、服务半径、病床编制、器械配备等条件来监管,又与网络平台的属性不匹配。互联网医疗平台需要明确属性,并据此制定管理办法。

    二是互联网医疗的执业规则和监管要求尚不明确。目前,相关部门只允许实体医疗机构之间开展远程诊疗。互联网医疗机构只能提供健康教育、在线咨询、远程诊断信息化方案等服务,在线诊断特别是处方权还没有放开。开放在线诊断等实质性医疗服务,还需建立网络诊断的质量管理、责任划分及纠纷解决制度。关于患病记录、电子处方和个人隐私的安全保护也是新问题。

    三是现有属地监管为主的管理体制无法适应医师、平台、患者相互分离的运营模式。互联网医疗出现医师、平台、患者在空间上相互分离,甚至平台企业注册地、服务器放置地、运营团队所在地也可以相互分离。现有分级管理、分片管理、分业管理的监管体制难以适应新模式。

    四是现行实地稽查无法对线上诊疗活动做到全程监管。行业主管部门传统上监管线下医院和医生,但对于互联网医疗这一新事物,尚缺乏线上监管手段,相对于医疗平台讲,明显处于信息劣势,无法真正落实诊疗指南、操作规范、行业标准等医疗活动监管规则。

    二、我国互联网医疗监管的实践经验

    最近几年,我国医疗行业主管部门对互联网医疗采取了包容审慎的原则,为互联网医疗的发展创造了一定的条件。尤其是前期推行的远程医疗、分级诊疗、医生多点执业等制度,都为互联网医疗的发展提供了经验和借鉴。

    一些地方也在积极开展互联网医疗试点,如医疗资源匮乏的银川市于2016年在国内率先放开互联网医疗机构的在线诊治和处方权,并陆续出台了10余份文件进行规范。其制度创新包括:赋予互联网医院合法地位,允许开展健康咨询、常见病多发病诊治、慢性病及康复医疗等活动;对诊疗过程全程视频录像,强调医疗数据脱敏管理,开发针对互联网医院的在线监管平台,把诊疗全程数据(医保、医疗、医药)以及患者档案数据全部存储在智慧银川大数据中心,并按照权限向各监管部门开放端口;要求平台为每位医师购买执业责任险,保额不低于20万元,让医师无忧,把互联网医疗纳入医保,让患者放心。到2018年3月,共有11家互联网企业获批《医疗机构执业许可证》,在银川备案的医师数量超过2万名,是宁夏回族自治区医师数量的1.4倍,有力地增强了当地医疗服务能力。

    互联网医疗平台也在加强医师执业资格注册审查和日常工作管理,利用技术手段和市场机制克服信息不对称。互联网医疗平台普遍对入驻医师设置门槛,如要求在三甲医院就职、职称主治医师及以上、工作年限超过5年等,同时要求提供医师资格证、执业证书、身份证,以及银行卡信息(业界称“三证一卡”)。平台方还会组织模拟考试,进行在线专业测评,并与原执业机构进行核实确认,确保医师信息真实和具备对应的执业能力。在日常运营中,平台方普遍对活跃医师进行抽查,探索建立医师信用体系和黑名单制度。

    三、创新互联网医疗监管制度的建议

    从已有的实践案例看,互联网医疗是解决基层群众尤其是中西部地区群众看病难、看病贵的一条有效途径,同时,互联网医疗实行全流程可记录、可追溯,降低了医疗服务的信息不对称,为提高行业监管水平和减少医患矛盾提供了新的机遇。建议立足保障安全、创新监管、积极试点、有序推进,像发展电子商务、电子支付一样,将互联网医疗作为深化医疗改革、实现创新突破的新亮点。主要建议如下:

    一是研究赋予互联网医疗机构合法地位,建立新的审批标准和管理制度。既不宜按照传统医院的标准来管理互联网医疗机构,也不宜将其作为一般性的互联网信息服务平台。建议可设立与实体医疗机构相并列的“医疗信息服务机构”大类,赋予其合法身份,提出设立标准,建立管理制度。

    二是围绕提高医疗质量实行多方治理和落实平台责任。建立患者、平台、监管机构多方参与的机制,实行医患互评、平台把关、监管部门督查,推进黑名单共享,让违规者寸步难行。设定平台运营的最少必要功能,如身份鉴权、诊疗异常干预、处方规范、全程录像、存储安全等,落实质量管理责任。既要调动平台主动监管的积极性,也要预防平台滥用市场力量。

    三是优化监管机构职能,强化条块协作,加强监管能力建设。互联网医疗需要建立综合性的监管机构,并加强部门间协调。从长远看,互联网医疗可能会集中到少数几家覆盖全国的大平台,因此需要加强国家层面的制度建设,防止地方监管碎片化。监管能力建设还依赖技术手段的提升,建议监管部门与企业合作利用新技术,强化监管手段,实现互联网医疗的在线化、全流程动态监管。

    四是探索将互联网医疗纳入医保,减轻基层群众的负担。从一些地方的试点看,互联网医疗平台与地方医保信息系统对接,让患者在医保报销范围内的金额可以在网上直接抵扣,无须进行线下的报销流程,极大方便了基层群众。与此同时,还需要建立健全防范互联网骗保的技术手段和管理制度。

    加快智能驾驶监管制度重构

    智能驾驶(又称自动驾驶、无人驾驶)是未来汽车产业和交通出行领域的一次划时代变革,它取代人类接管了车辆驾驶操控权,具有经济、高效、安全优势。智能驾驶在技术上日渐成熟,国内外领先企业纷纷开展路测,多数权威机构预计2020年到2030年是智能驾驶商用化导入的关键期。但是,现行车辆管理、驾驶管理和道路交通管理等监管制度难以包容智能驾驶的发展,需要进行全面重构。我国是全球最大的汽车消费市场,也有强大的互联网产业基础,企业在智能驾驶领域也处于创新前沿,建议相关部门加快监管制度创新步伐,通过打造领先的产业创新环境聚集全球创新资源,为赶超未来汽车产业创造条件。

    一、西方汽车大国的监管制度创新明显快于我国

    美国、德国、日本等汽车大国在监管制度创新方面都领先于我国,力图尽早形成面向智能驾驶的监管框架。

    美国引领全球智能驾驶监管制度变革。州政府层面,自内华达州2011年率先允许路测以来,已有至少20多个州出台了类似立法,对路测车辆、路测司机、路测企业、路测管理等提出明确要求,吸引全球企业到美国申请路测。以加州为例,包括德国大众和宝马、日本丰田、我国上汽等50余家企业取得加州路测许可。联邦政府层面,针对州监管制度不一、企业合规成本高的情况,密集发布政策指南,2016年发布《联邦自动驾驶汽车政策指南》,2017年发布《联邦自动驾驶系统指南:安全愿景2.0》,逐步简化前置要求,实施数量豁免监管,在车辆认证、标准和法规制定,以及在保护网络安全与用户隐私等方面,寻求扩大联邦职权。

    德国突出路测安全和伦理规则。2015年允许在慕尼黑到柏林高速公路上开展测试。2017年通过《道路交通法(第八修正案)》,允许“按规定使用”智能驾驶功能,但驾驶员要坐在座位上,承担监督和接管义务;安装黑匣子采集信息,并制定数据利用、存储、删除等规则。2017年又发布《自动化和互联化车辆交通伦理准则》,提出保护人类生命高于一切;对于“两难困境”(如撞左边还是右边)下的伦理问题,禁止企业事先编程固化等。

    日本强调安全和事故责任界定,抢占国际标准主导权。2016年日本颁布《自动驾驶汽车道路测试指南》,要求驾驶人坐在驾驶位上,注意路况以及车辆状态;在紧急情况时进行人工驾驶。2017年首次推出关于自动驾驶的安全标准。着手修订《道路交通法》《道路运输车辆法》,开展事故责任追究和赔偿机制讨论。此外,日本与英国、德国合作主导起草联合国体系下的自动驾驶安全指南。

    我国高度重视智能驾驶产业发展。一方面加大产业政策支持,如中国制造2025、“互联网+”行动、新一代人工智能发展规划、汽车产业中长期发展规划等均把智能网联汽车列为优先方向;2018年1月发布《智能汽车创新发展战略(征求意见稿)》,提出用产业基金、财税、金融加强扶持;2018年4月出台《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》,对测试主体、测试人、测试车辆、测试管理、事故处理等提出规范,为商用前的路测行为提供制度规范。

    尽管西方汽车大国都在开展监管创新,但整个制度体系仍然不成熟,不仅存在大量空白,还需要实践来检验和完善。这些国家现阶段以出台路测规范要求为出发点,重点从安全标准、车辆准入、网络数据安全、事故责任、驾驶伦理、法律法规等多个方面,为新技术发展留足空间,又切实把握好安全底线。我国刚刚推出路测规范,在整个监管链条上还基本处于空白状态。

    二、加快监管政策重构的建议

    在产业创新热情高涨、监管制度相对落后的大背景下,建议把监管制度创新放到更加优先的位置,以制度先行带动创新领先,以需求先行带动产业领先,将中国从汽车消费大国转化为智能汽车创新大国。不必等到技术完全成熟,只要安全性整体上超过人工驾驶,就可以允许试用。建议抓紧完善车辆标准体系,修订交通相关法律法规,强化网络数据安全,为产业发展提供有力的制度支撑。

    一是尽快修订智能驾驶技术标准体系。制定智能驾驶汽车的等级划分与标准规范,为分级分类管理奠定基础。针对现行汽车标准体系中禁止自动转向功能、禁止在前方视野范围布置摄像头或其他配件等要求,要抓紧修订过时标准。针对标准空白领域,如控制系统、网络传输、车载操作系统、人机界面、联网升级等,加快组织力量研究。此外,还要加强与国际标准组织联系,参与国际标准起草协调和对接工作。

    二是及时推进智能驾驶相关法律法规的“立改释”。交通安全法规方面,修订《道路交通安全法》,赋予智能驾驶合法地位。道路设施法规方面,修订《公路法》,为试车及未来正式商用留下空间。测绘类法规方面,在确保国家安全前提下,修订《测绘法》和《地图管理条例》,放宽对智能驾驶企业在地图精度、格网大小、地图信息标注(如桥梁、隧道)等方面的监管要求。此外,提前布局研究交通事故相关民事、刑事责任追究制度。

    三是牢牢守住网络安全和个人数据保护底线。据分析,智能驾驶车辆上所使用的半导体设备数量是传统车辆的两倍,仅电子控制单元(ECU)就达150多个,软件代码多达2亿行,难免存在网络安全风险。建议推动产业链各主体构建全生命周期防御体系,加强安全风险自评估,构建第三方安全测试评价体系。推进数据分类管理,采取去识别、匿名化或加密等措施保护个人信息。逐步构建安全可控的技术管控体系,加强对海外智能驾驶汽车进入我国后的安全监管。

    四是建立健全多主体高效协作治理机制。智能驾驶监管至少要涉及汽车、交通、信息、通信、安全、测绘、质检、科技等多个部门职责。建议明确牵头部门与协作机制,研究和决策重大问题,如未来驾照制度取消后,交通安全监管的职责配置与分工等。充分依靠产业联盟,凝聚产业界在技术标准、法律法规、测试规范等方面的共识,促进联合研发、示范验证和产业推广。此外,推动企业加强信息公示和用户教育。鼓励媒体机构加大科普宣传,增强公众认知和使用信心,优化外部环境。

    构建与网约车特征相匹配的监管措施

    网约车是“互联网+交通”领域的模式创新,其增加了公众出行选择,但也带来了监管新难题。建议全面认识网约车的基本属性,重构监管制度,既要发挥市场机制作用,取消或修改不适应技术进步的监管制度,又要针对出现的新问题新挑战,加强监管,优化服务,为规范发展提供制度保障。

    一、重新认识网约车监管的制度基础

    网约车不同于传统巡游出租车,传统上以“数量管制+价格管制+服务管制+安全管制+属地化管理”为主要特征的巡游车监管制度基础亟须重新审视。

    第一,车辆数量上,网约车通过调动社会车辆满足预约需求,改变了车辆供需配给模式。网约车结合道路实时状况,推荐优选路线,提供约定时间、地点的出行服务,让盲目巡游变成预约出行。此外,快车、拼车等还满足了不同群体、不同档次的出行需求,甚至替代一部分自驾需求,减少了停车需求。

    第二,出行价格上,网约车运用新一代信息技术,实现了面向乘客的透明定价。用户开始预约网约车时,就大致知晓乘车时间、费用预估、路线推荐等信息。出现供需缺口时,在一定区间内的浮动定价可以激励车辆参与运营。乘客可在线评价或向平台投诉,最大限度杜绝宰客现象。

    第三,服务质量上,网约车建立了激励司机提升服务质量的机制。网约车平台对接入车辆、驾驶员提出接入要求,并基于乘客评价构建信用评价机制,对口碑好的司机多派单,激励网约车驾驶员相互竞争,鼓励司机关注服务细节,如车辆卫生、赠送饮用水等,让乘客更满意。

    第四,安全监管上,网约车有条件实现全流程留痕保障安全出行。从机制上讲,网约车平台除了可以事前对入驻车辆、驾驶员进行审核,事后保险赔付外,可充分利用移动互联网、大数据和人工智能技术,对车辆实时定位、研判行驶轨迹等甄别驾驶行为;还可以提供行程分享、一键报警等功能,为乘客提供应急保障。

    第五,监管体制上,网约车“一点接入全网服务”的特征要求进一步集中监管。网约车平台可基于一个集中管理后台,向位于全国各地的车辆和乘客提供约车匹配服务;原则上讲,不需要设立分支机构、安装定位装置(手机具备定位功能)和计价器具(后台可根据行驶轨迹自动计价)等,这与过去传统巡游出租车以属地监管为主的监管格局明显不同。

    不可否认,网约车也带来了一些新问题新挑战。如在交通高峰、极端天气下的浮动定价争议;对客户实施价格歧视如“大数据杀熟”;如何平衡网约车与巡游出租车关系;乘客出行安全如何保障、出行信息如何保护等,这些都受到社会广泛关注。

    二、国内外网约车监管的实践与进展

    面对网约车创新,国内外加快构建配套监管制度,为我们对比审视网约车监管提供了不同视角。

    国际上看,美国重塑监管制度。多州承认网约车合法性,将优步(Uber)等约车平台统称为“交通网络公司”,以区别于传统出租车、固定线路班车、预约包租车;要求网约车平台取得牌照,再由平台对车辆和驾驶员审核,并购置保险保障权益。监管分工上,限制地方政府扩权,并为平台企业提供开放政府部门数据库等便利;针对网约车与传统出租车冲突,支持引入竞争机制。欧盟则沿用传统监管,德国、法国、西班牙等认为优步公司提供的是出租车业务,不是信息服务,需取得牌照。欧洲最高法院2017年5月表示,由于优步可调度车辆和制定出行价格,所以应按客运公司监管。

    国内来看,我国2016年发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》赋予了网约车的合法地位,对网约车平台、车辆和驾驶员分别设立准入许可。各地落地细则五花八门,从轴距、排量、价格、车龄、车长等方面提出了各种组合型限制条件,客观讲这无助于形成全国统一、公平有序的市场秩序,各方合规的成本相对较高。实际上,地方高准入门槛一定程度上限制了供给能力,推动一部分从业者回归地下,平台企业也需在多数地市乃至县辖区域进行属地对接。

    三、进一步深化监管制度改革的政策建议

    过去几年来,我国网约车规模快速壮大,国家也在探索怎么用去应对监管过程中面临的新问题与新情况。借鉴国际经验,进一步释放创新活力的关键是根据新模式的技术经济特性,树立协同治理新理念,加强监管和优化服务并重,以制度改革为创新保驾护航。

    一是重新认识网约车属性,构建与其特征相匹配的监管措施。要适应平台“一点接入全网服务”特征,适当把网约车平台许可权上收,避免各地市县的许可要求不一。在车辆接入、驾驶员注册方面,探索由政府出台车辆安全标准、驾驶员资格标准,再交由平台主体落实主体资质审核,第三方不定期抽查验证等。价格上继续实行市场调节价,但要兼顾交通出行的公共特征。

    二是聚焦新的热点问题,加强监管制度供给。针对个人信息保护、平台垄断定价、司机劳动关系等新问题,建议以网约车平台为监管重点,一要落实个人信息安全责任,保护驾驶员、约车人和乘客等数以亿计的个人信息;处理好数据再利用和防范滥用关系。二要防范平台滥用市场支配地位,加强定价算法监管,设置波动区间,增强定价透明性。三要与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议。四要充分利用商业保险,由网约车平台为乘客购买相关保险,保障出行安全。

    三是强化公平竞争审查,促进新旧业态公平竞争。针对限制市场竞争的地方政策,建议按照《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》要求,做好政策出台前的公平竞争审查,提高政策透明度,取消各种不合理、不平等、歧视性条款,如各种与出行安全无关的限制性指标,及涉嫌违反劳动权的户籍限制等要求。推动传统出租车行业与互联网融合,抓紧研究传统巡游出租车行业监管改革,不断提升运行效率和服务质量。

    四是加强政企合作治理,提升监管能力。适应网约车平台扁平化组织、全国化运营的特点,一是提高监管层级,重新划分中央地方职责分工,国家负责制度总体安排、省市负责制定实施细则,地方侧重执法实施。二是完善平台治理,树立协同治理新理念,推动平台健全规则,尤其要落实主体安全责任。三是深化政企合作,在国家层面做好与平台企业的数据对接,采集监管所必需的最小数据集,可由国家向地方部门分享相关数据。

    五是加强政府服务,促进模式创新。数据既是网约车创新发展的要素资源,也是监管部门从源头上规范车辆和司机的依据。建议从助力网约车平台提升源头治理能力出发,在依法保护个人信息的前提下,向平台企业免费或低成本开放政务数据,如交通安全部门开放车辆、司机数据;公共安全和司法部门开放违法犯罪记录;发改等部门开放信用数据等,为平台动态管理入驻主体提供便利。

    加强政策供给支持共享单车健康发展

    共享单车是“互联网+”交通领域的新模式,它重塑了传统自行车产业,解决了公众“最后一公里”出行难题,为传统产业的模式创新和服务化转型提供了借鉴,但也带来了一系列监管新问题新挑战。建议立足推动和规范模式创新,针对乱停乱放、押金管理、属地监管、骑行权责等新问题,统筹政府、企业和用户等多方力量,共同促进新业态健康有序发展。

    一、共享单车模式重塑了自行车产业

    共享单车通过集成移动互联网、物联网、大数据等新一代网络信息技术,实现了海量自行车资源的大范围、远程精准匹配,直接改变了自行车产业百年来以“品牌制造商—中间渠道商—自行车购买者”为特征的产品供销模式,形成以“代工制造商—平台运营商—自行车使用者”为特征的分时租赁服务新模式。

    一是推动自行车产品从劳动密集型向技术密集型升级。部分共享单车运营企业创新设计,广泛集成各类新技术、新材料,通过优化车身结构、采用轻质的钪合金或碳纤维车身、无链条式传动装置,让骑行更省力舒适。通过研发智能车锁和定位系统,实现自行车的远程定位、开锁闭锁和计费扣费;还采用防爆实心轮胎、蝶刹系统等提升车辆安全性。一系列创新元素的引入推动传统自行车产品向技术密集型方向升级。

    二是加速自行车产品的泛在化联网和在线化运营。共享单车平台企业通过安装具备位置定位功能的“北斗+GPS”卫星导航芯片、具备双向通信功能的物联网芯片,实现对分散在各区域的自行车状态的实时感知和泛在联网。在此基础上,再运用云计算技术搭建网络运营平台,收集车辆状态、用户信息、骑行轨迹、支付信息等数据,进而采用大数据技术挖掘群体骑行特征,进而实现精准投放,降低在线化运营成本。

    三是加快自行车业态的服务化转型和平台化竞争。共享单车改变了自行车供给侧与需求侧分离的状态,通过搭建运营平台,一端向用户提供单车分时租赁服务,收取押金和骑行租赁费用,另一端借鉴互联网“后向收费”模式,通过大数据挖掘、面向骑行目的地的商业导流等方式获得变现。为确立市场优势,共享单车企业普遍采用月卡、季卡等形式降低骑行费用,平台竞争态势较为激烈。

    四是形成以单车运营企业为主导的新型产业组织。在资本力量的大规模推动下,领先企业投放车辆在千万辆左右。共享单车的大批量采购,一方面强化了单车平台运营企业的谈判地位,传统自行车制造企业为了获得巨量代工订单,竞相压低报价,地位不断边缘化;另一方面公众对购置自行车的热情和需求锐减,传统自行车制造企业加速蜕变为代工企业,自行车销售渠道也不断失去新客源,新型产业组织正在形成。

    二、共享单车模式对监管制度带来新的挑战

    过去几年来,共性单车模式快速扩张,但随着初期热情的消散,企业经营出现困难乃至被并购,业内开始进入冷静期,这期间暴露出众多问题,彰显出现有政府管理和公共服务体系亟须改革和配套跟进。

    一是自行车占用道路和乱停乱放问题。问题来自多个方面,自行车使用者为图个人方便,随骑随停随放。企业竞相投放车辆,超出城市容纳极限,而企业运维调度人员配备不足,坏旧车辆维修不及时、回收不到位,形成车辆垃圾。此外,城市交通潮汐现象也加剧了在特定时间如早晚出行高峰、特定地点如人群密集区域的停放占道问题。对于占道车辆,有的地方管理部门一收了之,企业碍于罚款高和整改严,形成共享单车“坟场”怪状。

    二是押金管理机制有待完善。对于用户押金管理,2017年出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》(简称《意见》)明确要求严格区分企业自有资金、用户租赁押金和预付骑行资金,实施专款专用,接受交通、金融等主管部门监管,防控用户资金风险。但2018年以来一部分共享单车运营企业倒闭,用户押金退回困难,折射出这方面监管仍不到位。

    三是属地化管理体制亟待完善。上述《意见》规定,城市人民政府是属地管理的责任主体。调研发现,一方面部分地方政府主管部门不明确,企业沟通诉求不畅通。另一方面也有部分地方政府在落实属地管理责任时,设置庞杂的管理细则,在车辆投放、车辆没收、罚款额度等方面各不相同,企业合规成本高。

    四是单车质量有待提升,骑行权责还需明确。仅以质检总局关于2017年共享自行车产品质量国家监督专项抽查情况的通报为例,有3个运营品牌的3批次产品不合格,不合格产品批次检出率为12.5%。骑行权责仍需明确,如企业车辆性能缺陷和骑行提醒不足的责任,低龄儿童骑行责任与家长监护责任、危险行为如让儿童坐车筐的责任等等,均需要结合法规案例予以规范。

    三、加强政策供给支持新模式发展的建议

    从共享单车创新路径看,通过集成新技术让“老产业”焕发出“新活力”,其关键是坚持包容审慎理念,以科学合理的监管,构筑鼓励创新、支持创新环境。相关建议如下:

    一是妥善处理好车辆停放与城市管理矛盾。共享单车淤积点主要集中在地铁站、医院、学校、商场等场所周边,除了倡导用户文明骑行、实施信用激励外,还需要在城市道路规划方面,适度为自行车留下空间。对于部分地方政府直接限制车辆投放数量的做法,建议可依托单车企业的运营大数据,针对不同区域、骑行需求等考虑,制定车辆投放量动态调控机制,并与企业信誉进行挂钩,在企业之间实行动态分配。

    二是强化对用户押金的监管力度。要进一步加大监管执法力度,切实落实《意见》中关于严格区分企业自有资金和用户押金、预付资金等要求,分别开设专用账户,严防挪用占用资金。加强企业经营情况的动态监测,对于兼并重组或者退出市场经营的企业,要求制定预案并维护用户资金安全。此外,支持互联网企业加强信用体系建设,逐步免收押金。

    三是健全属地管理,构建包容创新政策环境。适应新模式成长的规律和需求,一方面要持续推进放管服,结合本地交通实际,加快完善属地管理机制,明确牵头部门,畅通政企沟通渠道。另一方面要主动适应新业态发展需要,最大限度减少对市场主体的不当过度干预,特别是在出台地方性的管理细则前,开展市场公平竞争审查,破除不合理的准入壁垒或要求。

    四是探索多方协同治理模式,化解和防范各类潜在风险。对于政府部门,要把握好监管底线和安全阀,强化车辆质量合规性抽查。对于企业,要求适度增加车辆运维投入,发挥自身技术和数据优势,引导用户停车,建立信用奖惩机制;分享相关总量数据,为政府优化交通规划、提升治理能力提供定量数据支撑。对于个人,要遵守交通规则和良俗公德,倡导文明用车,共同打造和维护好新业态发展的良好环境。

    (作者马骏,国务院发展研究中心企业研究所所长、研究员;马源,国务院发展研究中心企业研究所中小企业研究室主任、研究员)